Гранты для феодалов

Фото с сайта Kazanalytics.kz

Как неправительственные организации Центральной Азии реализуют проекты своих заокеанских спонсоров, меняя их смысл на совершенно противоположный? Почему программы развития гражданского общества незаметно превращаются в деятельность по укреплению государства? Как перевод с английского на русский и таджикский помогает НПО выжить, ни с кем не ссорясь? В этих вопросах разбиралась Каролина Клучевска (Karolina Kluczewska, ныне сотрудница шотландского университета Сент-Эндрюс), много лет проработавшая в НПО Таджикистана. Ее исследование хитроумной «локализации» западных проектов на центральноазиатской почве недавно вышло в научном журнале Journal of Intervention and Statebuilding.

Политическая революция в обертке «помощи»

Интерес ученого вызвало крайне важное для работы западных фондов понятие — good governance. Появилось оно относительно недавно – среди африканских исследователей в 1990-е годы. Тогда в языке международных организаций произошел важный сдвиг от government (правительство) с упором на централизованные структуры и власть «сверху вниз» к governance (управлению, хотя русское слово неточно передает смысл). Governance предполагает коллективное и координированное принятие решений, диалог между государственными и неправительственными структурами ради общей цели – предоставления гражданам качественных услуг.

Изначально научный термин охотно подхватили многочисленные западные организации, распределяющие помощь бедным странам. Вскоре good governance стало обязательным условием получения такой помощи. И вопреки уверениям западных функционеров, что они ведут речь исключительно о технической стороне менеджмента (эффективность, прозрачность, подотчетность), их в 2000-е годы начали сурово критиковать, обвиняя в скрытой политической подоплеке программ помощи. Требование good governance, по мнению критиков, предполагает переформатирование государств Третьего мира по западным неолиберальным лекалам: небольшой аппарат, поддержка бизнеса и его интересов, уход от активного участия государства в социальной сфере, приватизация образования, медицины и так далее.

Несмотря на критику, требования good governance прочно вошли в работу НПО по всему миру. Не остались в стороне и США: после 2001 года, когда благотворительная помощь активно переосмысливалась как инструмент американской мягкой силы, помогающий привлечь множество стран на свою сторону, good governance прочно вошло в процедуры работы Штатов по оказанию помощи за рубежом. Governance, которое американские управленцы считают хорошим, стало считаться условием для демократизации в мире (что, в свою очередь, гарантирует безопасность США).

В 2005 году USAID выдвинуло четыре принципа good governance: власть закона, подотчетные народу и демократические институты, политические свободы и участие граждан в демократических процессах. При Обаме эта стратегия не изменилась. Более того, продолжалось переосмысление самой идеи государственного управления – из сферы задач государства оно трансформировалось в пространство диалога между госструктурами, НПО, бизнесом, западными донорами и диаспорой. К реализации проектов USAID привлекались все эти акторы. То есть USAID направляет местные НПО выстраивать good governance – чтобы они требовали от правительств своих стран придерживаться четырех вышеуказанных принципов.

НПО не хотят идти против власти

Так задача ставится на глобальном уровне. Но что же происходит на практике? В Центральную Азию концепция good governance пришла относительно недавно, в 2014 году. После согласования между филиалами USAID в Алма-Ате и Душанбе был открыт конкурс и сформулированы задачи, которые ставятся перед таджикистанскими НПО. Из четырех целей good governance приоритетными оказались две: подотчетность государства и соучастие граждан в управлении. Как выразился один собеседник исследовательницы, «Таджикистан вернулся к состоянию, в котором он пребывал до большевистской революции, к феодальным временам, когда все подчинялись эмиру, а не он служил обществу… Таджикистанскому правительству надо слышать общество, получать обратную связь, а иначе оно всегда будет идти к достижению абстрактных или корыстных целей».

«Лаборатория медиа и социальных инноваций – 2017», проходившая в Душанбе. Эксперты решают, какие проекты НПО получат малые гранты. Фото с сайта News.tj

И уже тогда проявилось первое противоречие между целями США (и USAID) и локальной спецификой. Агентство видело своей задачей усиление местных НПО в качестве противовеса правительству, активного «спорщика», критикующего недоработки властей в обеспечении граждан всем необходимым. Однако местные НПО не слишком-то хотели, по мнению ученой, превращаться в альтернативный центр силы. После волны цветных революций 2000-х годов власти стали очень настороженно относиться к НПО, и активная политическая позиция последних сильно затруднила бы им работу. Кроме того, память о гражданской войне также налагает свой отпечаток: жесткая критика властей ассоциируется с насилием и анархией.

В результате в Душанбе возникают мысли о необходимости адаптации американских нормативов к местным условиям, о том, что «мы не должны вслепую принимать идеи, пришедшие из [USAID] Америки. Нам надо оценить, что возможно осуществить в Таджикистане» (интервью с сотрудником душанбинского офиса).

Служить двум господам

Конкурс USAID, объявленный в 2014 году, вызвал большой ажиотаж среди таджикских НПО, озабоченных постепенным сокращением грантового финансирования в стране. Подала заявку и душанбинская НПО «Будущее» (название изменено в целях конфиденциальности), хотя ее руководители осознавали политическую «повестку» условий конкурса. В «Будущем» предложили провести исследование среди таджикских НПО, как они понимают good governance в своих локальных сообществах, и уже по итогам этого исследования определить наилучшее направление для их деятельности.

Заявка победила и получила грант USAID. Но тут оказалось, что американцы «убрали большинство наших идей и попросили нас выступить банком, перекачивающим деньги из USAID в небольшие региональные НПО. Их не интересовали наши идеи, им была нужна столичная структура с хорошими менеджерскими навыками». Помимо административных задач, USAID хотел поручить «Будущему» провести серию тренингов, которые были призваны помочь таджикским НПО перейти от советских принципов работы к западным.

Сотрудники «Будущего» поняли, что USAID хочет дать денег на то, чтобы сельские НПО занялись рискованными проблемами и начали активно критиковать власти за их бездействие и неэффективность. Не менее четко они понимали, что такая стратегия поставит под угрозу и «Будущее», и другие НПО, которых государство и так воспринимает как наемников западных структур. «У международных организаций гораздо больше власти, но они хотят, чтобы мы, местные НПО, делали всю грязную работу и подставлялись под удар. Это не наша роль – требовать перемен в политике правительства. Вместо того чтобы критиковать чиновников от имени грантодателей, нам следует помогать правительству, предлагая новые идеи» (один из информантов).

В какой-то момент в «Будущем» хотели вообще отказаться от американского гранта, но из-за катастрофической ситуации с деньгами в итоге приняли условия USAID. Но выбрали хитрую стратегию: переформулировать цели и задачи проекта с помощью перевода. Основным языком международных организаций в Таджикистане выступает английский, столичных НПО – русский, а сельских – таджикский. Так supporting good governance превратилось в «поддержку эффективного управления». Если английское слово governance обозначает децентрализованную сеть структур, государственных и негосударственных, то русское «управление» говорит скорее о контроле, надзоре, подчинении, управлении «сверху вниз».

«Будущее» объявило конкурс мини-грантов для сельских НПО, фактически предлагая им поработать над помощью государству в сфере образования, здравоохранения, организации транспорта, защиты окружающей среды. То есть, осознав нереалистичность и даже опасность принципов американского фонда, душанбинская НПО решила не идти на открытую конфронтацию с USAID и не отказываться от денег, а по-тихому переформулировать задачи проекта (от борьбы к сотрудничеству с государством). И перевод good governance на другие языки оказался тут весьма на руку.

Good governance по-таджикски

Процесс пересмотра глобальной повестки USAID на этом не закончился. На уровне сельских НПО «поддержка эффективного управления» претерпела еще одну трансформацию, превратившись в «ташаббус бахри идоракуний самаранок». Буквально это означает «служба эффективному правлению» – поддержка превратилась в службу, а относительно нейтральное «управление» – в почти конкретное обозначение государственной власти.

Местные жители прекрасно считали этот месседж. Как говорил один из информантов (сотрудник сельской НПО), «из объявления в местной газете я понял, что “Будущее” ищет организации, способные служить государству, помочь правительству лучше делать свою работу».

И дело тут не только в формулировках. Ученая отмечает, что самыми активными НПО в Таджикистане руководят в основном бывшие комсомольцы, «люди советской закалки». Хотя сейчас они живут на деньги западных спонсоров (других просто нет), действуют в рамках советской модели гражданского общества – помогающей государству, а не противостоящей ему.

В результате сложилась ситуация, устраивающая всех. Сельские НПО получают деньги на свои проекты и помогают людям, не ссорясь с властями. Государство получает верных сподвижников (в лице НПО), а также отдает свои социальные функции (помощь инвалидам, бедным, молодым семьям и так далее) на аутсорсинг структурам с западным финансированием. «Будущее» как посредник успешно адаптирует американскую повестку good governance к местным условиям, одновременно помогая сотрудникам центральноазиатского USAID посылать в Вашингтон бравурные отчеты.

Победа компромисса

Из истории локализации good governance в Таджикистане можно сделать диаметрально противоположные выводы. Если бы начальство в Вашингтоне знало, во что на местном уровне превращаются их программы по вытеснению государства и созданию политически активных НПО, оно бы, наверное, пришло в ужас. Но во многом руководство USAID само виновато в тихом переформатировании задач: возможно, не стоило так жестко навязывать свою программу переустройства общества, игнорируя местные условия.

Однако, с точки зрения таджикистанских действующих лиц, все обернулось наилучшим образом. «Местные акторы победили. Им удалось обойти ограничения, налагаемые… геополитическими интересами фондов, и успешно реализовать свои цели», заключает исследовательница.