Хоким без плана

На прошлой неделе Министерство сельского хозяйства Узбекистана выложило для публичного обсуждения проект Стратегии развития сельского хозяйства на 2020-2030 годы. Документ провозглашает сокращение участия государства в отрасли и введение рыночных механизмов. В частности, планируется отменить госзаказ на хлопок и пшеницу, провести приватизацию государственных сельхозпредприятий и защитить права фермеров на землю. «Фергана» поговорила с директором Центра содействия экономическому развитию Юлием Юсуповым о том, как реформа сельского хозяйства скажется на экономике страны.

— В своей недавней статье вы писали, что аграрный сектор — один из самых зарегулированных в экономике Узбекистана и что ему нужна кардинальная реформа. И вот вышел проект стратегии развития сельского хозяйства. Как вы его оцениваете?

— На мой взгляд, это очень важный и возможно исторический для Узбекистана документ, если он будет реализован. В сельскохозяйственном секторе имеется большое количество проблем, которые долгие годы не решались, а наоборот накапливались, и стратегия пытается эти проблемы решить. Не сгладить углы, не бороться с последствиями, а именно решать вопросы кардинально, системно и устранять причины проблем.

— Что это за проблемы?

— Во-первых, нерациональное использование земли. Земля бывает разной — по биохимическому составу, по доступу к воде, по доступу к инфраструктуре, по климатическим условиям. И разные культуры растут на такой земле по-разному. Где-то выгоднее выращивать хлопок, а где-то помидоры. А у нас из-за того, что еще с советских времен сохранилась система госзаказа, более 70% посевных площадей отводится под обязательные культуры — хлопок и пшеницу. И это огромный ущерб и для фермеров, которые вынуждены выращивать те культуры, которые не приносят им доход, и для общества, потому что не оптимизируется структура производства, мы не получаем продукты, в которых нуждаемся, на которые есть спрос.

Вторая проблема — это деградация почв. Главная причина — у земли нет хозяина. Фермеры, которые владеют большей частью земель, не являются собственниками, они арендаторы. Землю у них могут в любой момент отобрать, и они себя чувствуют временщиками. Поэтому они не относятся к земле как к ресурсу, качество которого надо улучшать, о котором надо заботиться. Они относятся к этой земле, как к ресурсу, который нужно как можно больше эксплуатировать, чтобы выполнить тот самый план по хлопку и чтобы сейчас получить как можно больше дохода. Отсюда деградация почв, уменьшение их плодородия.

Ирригационный канал в Узбекистане. Фото с сайта Water.gov.uz

Третья проблема — нерациональное использование воды. Доставка воды до полей в условиях Узбекистана обходится довольно дорого: расходы на электроэнергию для водных насосов — основная статья бюджета на сельское хозяйство. И при этом идут большие потери воды, как минимум 30-40% теряется только на доставке. Вода идет не по трубам, а по старым оросительным каналам, часть ее испаряется, часть через щели уходит в землю. Сами фермеры не заинтересованы в экономии воды. Она им достается почти бесплатно, поэтому они не используют современные водосберегающие технологии, например, капельное орошение. А платить за воду нормальные деньги они не могут, так как получают низкие доходы от продажи хлопка и пшеницы. Видите, здесь все завязано в такой клубок, и проблемы нельзя решать независимо друг от друга.

Другая проблема — практически нет частных инвестиций. А почему не инвестируют? Потому что
опять-таки нет хозяев. Фермеры не чувствуют, что в землю надо инвестировать, потому что ее могут отнять. Частный бизнес не приходит, потому что права собственности не защищены и потому что нет нормальной системы ценообразования. Тот же хлопок государство закупает по низким ценам. Еще одна причина: фермер не может взять кредит под залог земли, потому что земля не находится в рыночном обороте. Нет кредитов — нет инвестиций.

Из-за недостатка инвестиций не внедряются современные технологии, и это тоже отражается и на урожайности, и на использовании той же воды. Стратегия не просто обращает внимание на эти и другие проблемы сектора, но и предлагает механизмы решения.

— На ваш взгляд, предлагаемые механизмы эффективны?

— Такого рода документы обычно пишутся для того, чтобы взять побольше денег у государства и вбухать их в новые безумные инвестиционные проекты. В этом документе все по-другому — предлагаются институциональные решения: надо проводить реформы, надо укреплять права фермеров, чтобы нельзя было просто так отнять землю. Предусматривается постепенный отказ от госзаказа, чтобы хлопок и пшеница выращивались на рыночных принципах: есть спрос — есть и производство этих товаров. Предусматривается реформа водообеспечения. Фермеры должны платить реальные деньги за воду и должны содержать часть ирригационной инфраструктуры.

Главная цель — кардинально изменить роль государства. Потому что сейчас государство управляет сектором, как в советские времена. По сути, речь идет о насилии. Государство просто заставляет: будешь выращивать вот это и почти бесплатно отдавать. Вместо того, чтобы управлять по-советски, государство должно регулировать процессы и помогать фермерам в плане науки, консалтинга, инфраструктуры, а сам фермер должен работать в рыночных условиях.

— Представим, что госзаказ на хлопок и пшеницу отменен. Как будет развиваться отрасль? Фермеры начнут переходить на другие культуры?

— Здесь ключевая проблема в том, что многие фермеры не умеют работать в условиях рынка. Государство должно им помочь. Не приказами, а советами. Во-первых, отмена госзаказа будет постепенной. Во-вторых, ничто не мешает, если государство хочет поддержать фермеров, осуществлять госзакупки. Вот в чем разница госзаказа и госзакупок? Госзаказ обязателен — хочешь не хочешь, сажай на этой земле хлопок и продавай по государственным ценам. Госзакупки есть во всем мире. Например, государство хочет стабилизировать цены на хлеб. Оно закупает зерно, складирует и при необходимости выбрасывает на рынок, если цены подскакивают. Этот инструмент применяется со времен фараонов. Государство может это делать и тем самым помогать фермерам, покупать то же зерно. Плюс государство должно подсказать, что есть внешние рынки, где лучше продавать черешню, а где перец. Оно должно помочь семенами, саженцами, профинансировать научные исследования, консалтинговые услуги. Со временем фермеры сами все это будут финансировать, но на первых этапах надо помогать, а наукой фундаментальной и прикладной государство должно в любом случае заниматься.

Юлий Юсупов. Фото с сайта Kun.uz

Конечно, фермеры будут набивать шишки. Любой производитель не имеет никаких гарантий, неважно, что он производит, морковку или кофточки. Он рискует, так как работает в условиях рынка. Но учитывая, что Узбекистан открылся, и сейчас можно свободно вывозить товары, то для сельхозпродукции каких-то проблем с перепроизводством не должно быть, ведь рядом огромные рынки — Россия, Казахстан, Китай. Главное, чтобы государство не мешало. У нас как раз проблема в том, что государство пыталось регулировать экспорт сельхозпродукции и устанавливало квоты или запрещало продавать ниже определенных цен. Вот они берут весеннюю цену черешни, когда она дорого стоит, и говорят: “хорошая цена, по ней продавайте, а ниже нельзя”. Месяц прошел — цены на черешню на мировом рынке упали, а ты ее экспортировать не можешь, тебе запрещают. И что ты с ней будешь делать?

В сельском хозяйстве Узбекистана заняты 3,6 млн человек (27% от занятых по экономике в целом). Доля отрасли в валовом внутреннем продукте страны страны составляет 32%. Сельскохозяйственные земли занимают 45% территории республики. Почти половина населения проживает в сельской местности. В 2018 году страна экспортировала сельхозпродукции в 80 стран мира на $2,3 млрд. Нехватку продовольствия испытывает 6% населения.

— В проекте прописана приватизация нестратегических предприятий аграрного сектора. Понятно ли, как будут определять «нестратегический характер» предприятий? Не является ли это лазейкой для того, чтобы сохранить госрегулирование?

— Да, что такое стратегическое, а что нестратегическое, здесь можно как угодно трактовать. И здесь, и в других местах может быть миллион лазеек, чтобы все формально выполнить, а на деле все оставить, как и было. Что, собственно, с точки зрения переработки сельхозпродукции является стратегическим? С хлопком связано производство пороха, может, это стратегическое? Все остальное, по-моему, должно находиться в частной собственности. Что может быть стратегического в производстве хлопкового масла, в переработке плодоовощной продукции? Во всем мире это нормальные рыночные компании, которые работают в условиях конкуренции и находятся в частной собственности. Ничего там стратегического нет. Я согласен, что здесь может быть лазейка для чиновников, чтобы создать какие-нибудь искусственные монополии, кормушки. Конечно, все там надо приватизировать, и эта оговорка, как и другие недомолвки и оговорки, смущает. Но стратегия — компромисс между силами, которые хотят проводить реформы, и силами, которые хотят оставить все как есть.

— А кто является главным бенефициаром сохранения статуса кво?

— Прежде всего, чиновники, которые курируют соответствующие сектора. Это могут быть даже не госчиновники. Дело в том, что в Узбекистане не было административной реформы. Советская система управления изменила форму, но суть осталась прежняя. В советское время были, например, отраслевые министерства, которые занимались секторами, отраслями. Большинство из них переименовались, они теперь называются концернами, ассоциациями, но по сути они выполняют функции этих министерств. Но что еще более печально, они сами занимаются коммерческой деятельностью. Они и регулируют отрасль, и одновременно сами там работают. Сплошной конфликт интересов. И во многих отраслях, связанных с сельским хозяйством, таких чиновников и организаций полно. Они сидят на своих монопольных правах по переработке чего-то, по обеспечению фермеров чем-то. Они главные противники этих реформ, потому что если в этих отраслях будет создана настоящая конкуренция, появятся настоящие частные компании, то непонятно, чем им-то заниматься?

Оборудование для посева хлопчатника. Фото с сайта Uzts.uz

Плюс есть какие-то коррупционные схемы, выгоды, связанные с переработкой хлопка, например. Там до сих пор действуют советские нормативы утруски, усушки, потерь при переработке. Сколько на самом деле составляет потеря хлопка при переработке, никто не знает, все работает по этим нормативам. На самом деле там имеются большие остатки. Кому они достанутся? Можно догадаться.

Также в реформе могут быть не заинтересованы некоторые представители местных органов власти. Сейчас ответственность за выполнение планов по хлопку и пшенице лежит на хокимах (руководители администрации района или города. — Прим. «Ферганы»). С одной стороны, это большая головная боль, и если их уволят, то, скорее всего, за невыполнение плана. С другой стороны, необходимость выполнения этого плана наделяет их широкими полномочиями, у них в руках сконцентрирована огромная власть. И если не будет госзаказа, вся эта власть вместе с полномочиями уходит. Вот здесь может быть сопротивление.

— По проекту стратегии предоставлять оборотные средства на производство хлопчатника, пшеницы и других культур государство будет не напрямую, а через банки. В чем смысл этого нововведения?

— Большинство фермеров, выращивающих хлопчатник и пшеницу, находится в финансовом затруднении, потому что им не выгодно их выращивать по тем ценам, которые предлагает государство. Власти волей-неволей вынуждены их кредитовать под низкие процентные ставки. Если фермеры получат независимость, они смогут выращивать, что хотят, и необходимость в таком прямом финансировании отпадает. Плюс надо понимать, что кредиты под госкультуры — это не очень-то хороший подарок от государства. Да, оно дает кредиты, но ими фермеры свободно распоряжаться не могут. Государство решает за фермера, когда и что сажать, у кого покупать семена, удобрения, тракторы. А навязанные продавцы очень охотно пользуются своим монопольным положением. Предлагаемый порядок позволит фермерам брать кредиты и самим решать, на что их тратить.

— В документе признается отсутствие гарантий прав на землю и механизмов защиты этих прав. Но конкретных мер по введению этих гарантий он не предусматривает. Чем это можно объяснить?

— На самом деле у нас в законодательстве защитные механизмы прописаны. И каждые полгода президент напоминает, чтобы власти не обижали фермеров и защищали права собственности. Здесь надо разобраться, почему они нарушаются, и соответственно бороться с причиной. Главная причина нарушения прав фермеров — это госзаказ. Решения отобрать и перераспределить земли могут приниматься на нескольких уровнях. Например, на уровне Ташкента. Мы уже несколько раз после создания фермерских хозяйств сталкивались с ситуациями, когда власти решали, что эти хозяйства должны быть крупнее, а потом снова делили их на более мелкие. Решение отнять землю может принять и хоким. Он всегда может обосновать, почему он землю отобрал. Например, заявить, что фермер не выполняет план по хлопку, что у него урожай низкий или что он вместо хлопка морковку посадил. Теперь у хокима возможностей обосновать, почему он отнял землю, будет гораздо меньше. И стимулов тоже. Раз план выполнять не надо, то и землю не надо отнимать.

Конечно, это не означает стопроцентной гарантии прав фермеров. Для этого нужно делать еще много чего. Но это немного вне сферы самой стратегии. Это связано с судебной реформой. Не помню, написано ли это в стратегии, но землю нельзя отобрать без решения суда. (В стратегии об этом не упоминается. — Прим. «Ферганы»). И если суды просто будут подписывать все решения, которые принимает хоким, то это все пустая формальность. Как тут защитишь? А если суды будут реально работать, будут независимыми, то уже так просто землю не отнимешь. То есть защита прав собственности лежит немного в другой сфере. А в стратегии самое главное, что можно сделать, — это убрать госзаказ.

Узбекские фермеры часто сталкиваются с давлением властей, которые пытаются повысить производительность административными мерами. Аграриев заставляют давать присягу о том, что они получат большой урожай, и заставляют ходить на лекции, где местные хокимы вместе с прокурорами и начальниками милиции объясняют, как повысить плодородность земель. За невыполнение плана фермеров могут даже избить или публично унизить.

— По вашим оценкам, реалистично ли внедрение института частной собственности на сельскохозяйственные земли в Узбекистане?

— У нас уже сейчас внедряется частная собственность на несельскохозяйственные земли. Такие земли уже можно выкупать. Что касается сельскохозяйственной земли, то, насколько я понимаю, руководство страны еще для этого не созрело. Но в принципе, собственность никогда не является абсолютной даже в тех странах, где есть частная собственность на землю. Там все равно есть ограничения на пользование и распоряжение участком. Есть, как правило, требования к тому, чтобы за ним ухаживали правильным образом, не превратили его в пустыню. Долгосрочная аренда с правом продления и правом передачи в наследство, как у нас это прописано в кодексе, не отличается сильно от частной собственности. Если туда еще добавить право залога и возможность перепродажи права аренды, то это будет почти частная собственность. Поэтому не так важно, как это называется, важно чтобы заработало хотя бы то, что уже прописано в законе.

Там прописана долгосрочная аренда до 50 лет с правом передачи. Нет права залога, права сдачи в аренду, но в стратегии предусмотрено, что эти права будут предоставлены, и это уже будет означать, что у земли появится реальный хозяин, он будет понимать, что 50 лет земля его, а потом можно продлить договор на прозрачных условиях. Какая разница, называется это частной собственностью или нет. Можно провозгласить частную собственность, но если у вас судебная система не работает, законы дырявые, хоть сто раз назови это частной собственностью, все равно у тебя ее отнимут.

— В стратегии говорится, что размер дехканских хозяйств, ограниченный законодательством, не позволяет обеспечить однородность продукции и производить объемы, достаточные для снижения издержек на маркетинг. Но увеличение лимитов на участки снова не прописано. Почему?

— На самом деле, если землю, которая сейчас принадлежит фермерам, можно будет сдавать в аренду, это и решает проблему. Дехканские хозяйства – это личные подсобные хозяйства, как в советские времена. Их чуть-чуть в начале 1990-х расширили и дали возможность людям за счет них питаться. На самом деле за счет чего их расширять? Сейчас это значит, что у кого-то надо отнять землю. А если у фермеров появится возможность сдавать землю в аренду, тот же дехканин сможет взять землю фермера и выращивать, что ему нужно.

Уборка пшеницы в Узбекистане. Кадр телеканала "Узбекистан 24"

Маленькие размеры дехканских хозяйств не позволяют им быть высокотоварными хозяйствами, потому что это в основном под личное потребление, мало что уходит на рынок, а если и продается, то не эффективно. Какой маркетинг с нескольких соток? Но есть выход, надо развивать кооперацию дехканских хозяйств друг с другом и с фермерами. Сейчас этого практически нет, потому что фермеры зациклены на госзаказе и не являются самостоятельными предпринимателями, а дехкане слишком раздроблены. Если им помочь, причем не заставлять, не коллективизацию устраивать, а создавать нормальную систему кооперативов, не мешать хотя бы, тогда эти кооперативы будут брать на себя продажи, да и некоторые другие задачи тоже. Не все фермеры могут заниматься экспортом, да и не нужно им этим заниматься. Экспортом должны заниматься кооперативы и сбытовые компании. Они будут закупать саженцы, семена, давать их фермерам, а потом покупать урожай и вывозить его хоть в Южную Корею, хоть в Россию.

— Стратегия предполагает по-новому расходовать бюджетные средства на аграрный сектор. Сейчас деньги идут на ирригацию и субсидии на хлопчатник и пшеницу. Планируется — на неорошаемые земли, развитие госуслуг и на исследования в области сельского хозяйства. Это правильное распределение, на ваш взгляд?

— Да, я думаю, это правильно, потому что сейчас государственные деньги в основном тратятся на финансирование производства хлопка и зерна. На это предоставляются практически бесплатные кредиты плюс какие-то дотации на удобрение, электроэнергию и прочее. Во-вторых, главная статья расходов на сельское хозяйство — это доставка воды, оплата электроэнергии насосов, которые качают воду. Это огромная система, которая забирает около 2% ВВП. И это связано, в том числе, с госзаказом, потому что раз здесь должен расти хлопок, значит сюда нужно накачать воды. Но если посчитать, во сколько обходится накачка воды, хлопок становится порой золотым. Может быть, там надо выращивать не хлопок, а культуры, которые не требуют такого полива? Если мы реформы проведем, то расходы бюджета, связанные с финансированием хлопка, пшеницы и затратами на электроэнергию, сократятся. А куда потратить деньги? Надо потратить их на то, что будет повышать потенциал сельского хозяйства, на агронауку, консалтинг и инфраструктуру.

— Среди целевых показателей стратегии — сокращение к 2030 году доли сельского хозяйства во внутреннем валовом продукте с 32% до 20%. При этом декларируется необходимость создания новых рабочих мест в сельской местности. Это не противоречит друг другу?

— Нет, не противоречит, потому что это объективная тенденция. Доля сельского хозяйства в экономике должна падать, потому что растет доля других секторов: промышленности, сферы услуг. Сокращение доли сельского хозяйства – это вещь прогрессивная. Возьмите развитые страны, там доля сельского хозяйства в ВВП меньше 2%. Они же не жалуются. Это не означает, что у них в упадке сельское хозяйство, это означает, что у них развиты другие, более передовые, отрасли экономики. Сельское хозяйство – это все-таки не та сфера, которая приносит наибольшие доходы в современном мире. Сейчас в первую очередь доходы приносит сфера услуг: информационных, медицинских, туристических, финансовых. Предполагается, что будут в первую очередь расти эти сектора, а сельское хозяйство будет выполнять свои специфические функции с точки зрения обеспечения продовольствием и сырьем для промышленности.

— А тогда как быть с рабочими местами в сельской местности? В тексте говорится о необходимости увеличивать рабочие места на селе, но в целевых показателях указано, что к 2030 году число рабочих мест вырастет только в пищевой и текстильной индустрии, а непосредственно в сельском хозяйстве сократится.

— Правильно. Если мы будем внедрять современные технологии, это значит, что повышается капиталоемкость производства и уменьшается трудоемкость. Людей нужно меньше, и это нормальный процесс.

— А как же быть с рабочими местами, если половина населения живет в сельской местности?

— Урбанизация. Недавно по историческим меркам в сельской местности жили 95%, сейчас 50%, а через 20 лет будут, допустим, 30%. Это естественный процесс, поэтому и доля занятости в сельском хозяйстве будет снижаться и в абсолютном выражении занятость будет снижаться.

— То есть люди будут уезжать в города и искать работу в сфере услуг?

— Да, это мировая тенденция. И потом — в сельской местности можно работать не только в аграрном секторе. Можно оказывать услуги, заниматься переработкой сельхозпродукции, производить другие промышленные товары.

— Это не первая подобная стратегия в Узбекистане. Глядя на некоторый опыт, который уже есть у страны в этом направлении, как вы считаете, насколько реально воплотить то, что намечено?

— Это самый сложный вопрос, и ответ на него похож на гадание на кофейной гуще. Есть реформы, которые удалось провести достаточно быстро и очень успешно, например, либерализация валютного рынка. Были большие сомнения, что это удастся, слишком много было интересов на этом завязано. Но в 2017 году оказалось достаточно решения президента. Причем он решил это сделать вопреки тому, что ему говорили его же министры. Есть реформы, которые проводятся не так быстро и эффективно, но с грехом пополам что-то там проходит, и это дает положительный результат. Есть реформы, которые прописаны на бумаге, но в реальности никаких изменений не происходит. Например, это касается административной реформы, по которой даже есть утвержденная концепция. В какой категории окажется аграрная реформа — это важный вопрос. Может оказаться в любой из них. Все зависит от того, насколько удастся вдохновить президента, насколько он проникнется необходимостью реформы, как и кого он будет слушать.